In deze aflevering van de IBR podcast behandelen Fleur Onrust (SIX advocaten) en Daan Korsse (SoppeGundelach advocaten) de meest opvallende actualiteiten en uitspraken op het gebied van stikstof, het natuurbeschermingsrecht, ruimtelijke ordening en handhaving.
Op zoek naar meer kennis over de Omgevingswet? Klik hier voor het actuele cursusaanbod over de Omgevingswet bij het Instituut voor Bouwrecht.
ABRvS 16 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3129 (Porthos project, uituitspraak, Wnb, voortoets, stikstof)
Bij besluiten van respectievelijk 13 september 2021 en 16 september 2021 hebben de minister van EZK en de minister van BZK het inpassingsplan “Porthos transport en opslag van CO2” vastgesteld. Het inpassingsplan en de twee omgevingsvergunningen van 22 september 2021 zijn genomen om het zogenoemde “Porthos-project” mogelijk te maken. Dit project heeft als doel om CO2 van de industrie in het Rotterdamse havengebied op te slaan in lege gasvelden onder de Noordzee. Hiervoor moet een CO2-transportleiding worden aangelegd vanaf het Rotterdamse havengebied naar de lege gasvelden onder de Noordzee. Bij het nemen van de hiervoor genoemde besluiten hebben de ministers de zogenoemde partiële bouwvrijstelling toegepast als bedoeld in artikel 2.9a van de Wet natuurbescherming en artikel 2.5 van het Besluit natuurbescherming. MOB heeft beroep ingesteld tegen deze besluiten. Daarbij heeft zij onder meer aangevoerd dat de regeling van de bouwvrijstelling onverbindend is. In een tussenuitspraak van de Afdeling (d.d. 2 november 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3159) is geoordeeld dat de partiele bouwvrijstelling niet gebruikt mag worden. Daarom is (alsnog) een individuele stikstofberekening gemaakt. De vrees van MOB dat hiermee een drempelwaarde zou ontstaan voor toekomstige projecten, is niet terecht. De Afdeling bestuursrechtspraak benadrukt in de uitspraak dat voor elk plan of project een ecologische analyse van de gevolgen moet worden gemaakt. Daarbij wordt gekeken naar de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het Natura 2000-gebied. Ook bij een tijdelijke en beperkte toename, zoals in dit geval. Er is een voortoets uitgevoerd.
Het Porthos-project zal in de bouwfase (ook wel aanlegfase genoemd) leiden tot een toename van de stikstofdepositie op overbelaste stikstofgevoelige natuurwaarden in Natura 2000-gebieden. Dit betekent dat de stikstofdepositie op delen van het voorkomen van bepaalde habitattypen toeneemt terwijl de KDW voor die habitattypen al worden overschreden. Dit enkele feit maakt echter niet dat een passende beoordeling in dit geval zonder meer noodzakelijk was en dat niet met een voortoets mocht worden volstaan. Het primaire betoog van MOB daarover slaagt niet. Bij een overschrijding van de KDW staat namelijk niet al bij voorbaat of steeds vast dat significante gevolgen kunnen optreden. In verschillende uitspraken heeft de Afdeling geoordeeld dat met een voortoets kon worden volstaan, in situaties waarin het plan of project leidde tot een toename van stikstofdepositie op overbelaste habitattypen (zie bijvoorbeeld de uitspraken van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1110, 9 juni 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1214, en 26 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3093). Of een plan of project moet worden beschouwd als een plan of project dat significante gevolgen kan hebben moet immers per plan of project worden beoordeeld in het licht van de instandhoudingsdoelstellingen van het betrokken Natura 2000-gebied en in het licht van de specifieke milieukenmerken en omstandigheden van het betrokken Natura 2000-gebied (zie ook de punten 69 en 70 van het arrest van het Hof van Justitie van de EU van 7 november 2018, C-293/17 en C-294/17, (PAS-uitspraak), ECLI:EU:C:2018:882).
De uitspraak geeft aanknopingspunten voor de beantwoording van de vraag wanneer van een voortoets kan worden gesproken.
De Afdeling stelt op dit punt voorop dat bij het bepalen van het karakter van het rapport (voortoets of passende beoordeling) de inhoud van een rapport (of van verschillende documenten samen) beslissend is (vergelijk de uitspraken van 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:927, en 6 april 2014, ECLI:NL:RVS:2014:1297).
De Afdeling stelt vast dat in het rapport van 15 maart 2022 geen mitigerende maatregelen zijn betrokken voor de stikstofdepositie die zal worden veroorzaakt in de bouwfase van het Porthos-project. Ook zijn er geen andere omstandigheden, zoals bijvoorbeeld een afname van de oppervlakte van een Natura 2000-gebied, waardoor op voorhand duidelijk is dat significante gevolgen zullen optreden.
Wel moet worden vastgesteld dat het rapport in het tweede deel uitvoerige beschrijvingen bevat van de Natura 2000-gebieden, maar MOB heeft niet bestreden dat het hierbij alleen gaat om objectieve gegevens die zijn afgeleid uit bestaande en beschikbare informatie, in het bijzonder de natuurdoelanalyses van de provincie Zuid-Holland van 2021 (hierna NDA’s). Van belang is voorts dat in het rapport van 15 maart 2022 geen analyse is opgenomen waarbij de verschillende aspecten zijn gewogen en dat geen nader onderzoek is uitgevoerd ter onderbouwing van de conclusies. Telkens is, na een beschrijvend deel, op grond van de deskundigheid van de rapporteur vastgesteld dat de conclusie die al op grond van het eerste deel in algemene zin was getrokken (dat geen significante effecten optreden) ook van toepassing is wanneer wordt gekeken naar de specifieke gegevens over een habitattype in het betreffende Natura 2000-gebied. Het rapport van 15 maart 2022 is daarom naar het oordeel van de Afdeling ingericht om op basis van objectieve gegevens te bepalen of op voorhand is uitgesloten dat significante effecten optreden.
Ook de enkele omstandigheid dat voor het Porthos-project in eerste instantie wel een passende beoordeling is gemaakt bij de voorbereiding van het inpassingsplan en de omgevingsvergunningen (dit betrof het rapport “Passende beoordeling, CCS Porthos” van Royal Haskoning DHV van 31 juli 2020), maakt niet dat het rapport van 15 maart 2022 moet worden beschouwd als een passende beoordeling. Deze passende beoordeling is niet ten grondslag gelegd aan het inpassingsplan.
Gelet op het voorgaande zal de Afdeling het rapport van 15 maart 2022 in deze uitspraak als een voortoets beoordelen
ABRvS 2 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023: ECLI:NL:RVS:2023:2969 (Spouwmuurisolatie, Wnb, soortenbescherming, vleermuizen, handhaving, zorgplicht, (eerste keer toepassing gegeven aan: ) amicus curiae-procedure)
Bij besluit van 11 november 2019 heeft het college van gedeputeerde staten van Utrecht een last onder dwangsom opgelegd aan IsoSun B.V. om herhaling van de overtreding van de zorgplicht van artikel 1.11, eerste lid, van de Wet natuurbescherming te voorkomen. Het na-isoleren van spouwmuren is een van de manieren waarop de CO2-uitstoot kan worden verminderd en klimaatdoelen kunnen worden behaald. Tegelijkertijd kan het na-isoleren leiden tot nadelige gevolgen voor verschillende beschermde soorten vleermuizen, waaronder de kleine dwergvleermuis. Deze soort houdt zich vaak in spouwmuren op en komt vrijwel overal in Nederland, en ook in Utrecht, voor. Aan de orde is de vraag of IsoSun, dat zich toelegt op het na-isoleren van spouwmuren van woningen van particulieren, met haar werkwijze voorafgaand aan de na-isolatie de zorgplicht in artikel 1.11 van de Wnb heeft overtreden door niet de noodzakelijke maatregelen te treffen om nadelige gevolgen voor vleermuizen te voorkomen. Het college vindt dat IsoSun de zorgplicht ex. art. 1.11 Wnb heeft overtreden omdat zij woningen na-isoleert zonder voldoende onderzoek naar de mogelijke aanwezigheid van vleermuizen in de spouwmuren. Het college heeft handhavend opgetreden door een last onder dwangsom op te leggen om herhaling van de overtreding te voorkomen. Daarbij heeft het college een onderzoeksverplichting opgelegd. Om te voldoen aan die onderzoeksverplichting moet IsoSun ecologisch onderzoek (lees: een quickscan) en, indien daartoe aanleiding bestaat, nader ecologisch onderzoek (laten) uitvoeren.
De Afdeling komt, met inachtneming van de reacties van de meedenkers (amicus curiae procedure), tot de conclusie dat IsoSun met haar werkwijze niet de noodzakelijke maatregelen treft om nadelige gevolgen voor vleermuizen te voorkomen en daardoor de zorgplicht in de Wnb overtreedt. Uit de reacties van de meedenkers volgt dat er geen alternatieve onderzoeksmethoden zijn, zodat het college terecht een onderzoeksverplichting in de vorm van een quickscan en eventueel een nader ecologisch onderzoek heeft opgelegd. Uit de reacties van de meedenkers is gebleken dat sinds 2019 veel ontwikkelingen hebben plaatsgevonden en werkwijzen zijn gevonden voor een grootschaligere aanpak van na-isolatie, waarbij ook het belang van de bescherming van vleermuizen wordt betrokken. Deze nieuwe aanpak is in het bijzonder gericht op woningbouwverenigingen en andere grotere partijen, maar zou ook voor particulieren een uitkomst kunnen bieden. Deze ontwikkelingen kunnen echter niet worden meegenomen in de uitspraak, omdat zij geen onderdeel uitmaken van het bestreden besluit.
MER / Afvalstoffen
ABRvS 30 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3328 (Omgevingsvergunning biomassacentrale voor energieopwekking, mer, houtpellet, afvalstof)
Aan de orde is een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een inrichting en voor het bouwen en in werking hebben van een biomassacentrale op dat zelfde perceel. Het betreft een energiecentrale die gebruikt wordt voor de grootschalige opwekking van elektriciteit en stadswarmte uit aardgas. Jaarlijks wordt maximaal 212 kiloton aan houtpellets verstookt. Met de biomassacentrale wordt stadswarmte geproduceerd. Deze uitspraak gaat over de vraag of voor deze centrale terecht geen milieueffectrapport is opgesteld. Zo’n milieueffectrapport is verplicht als de centrale moet worden aangemerkt als een “installatie voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen” en die centrale een capaciteit van meer dan 100 ton per dag heeft. In geschil is of de houtresten, en in het verlengde daarvan de houtpellets, een afvalstof zijn.
Zijn de houtresten, en in het verlengde daarvan de houtpellets, een afvalstof? Om dat te bepalen is het van belang om te weten of degene van wie de houtresten waarvan de houtpellets zijn gemaakt, afkomstig zijn, zich daarvan wilde ontdoen. De intentie van die “houder” is namelijk bepalend voor de vraag of die houtresten als afvalstof in de zin van de wet- en regelgeving over de milieueffectrapportage moeten worden aangemerkt. In dit geval heeft het bedrijf onvoldoende concrete informatie aan het college van gedeputeerde staten verstrekt over de herkomst van de houtresten waarvan de pellets zijn gemaakt, en over de intentie van de houder daarvan. Daarom kon het college niet uitsluiten dat die houtresten en daarmee de houtpellets als afvalstof moesten worden gekwalificeerd. Vanwege het ontbreken van voldoende concrete informatie kon het college ook niet beoordelen of de houtpellets aangemerkt kunnen worden als een bijproduct waardoor deze alsnog geen afvalstof zijn. Ook kon het college niet vaststellen dat de einde-afvalfase is bereikt. Die kan worden bereikt wanneer afvalstoffen een behandeling voor nuttige toepassing hebben ondergaan en aan specifieke criteria voldoen, die op Europees niveau of op nationaal niveau zijn vastgesteld. In dit geval zijn die criteria niet vastgesteld.
Omdat het college niet kon uitsluiten dat de houtresten en daarmee de houtpellets voor de beoordeling van de mer-plicht als afvalstof moesten worden aangemerkt, had het college de biomassacentrale moeten kwalificeren als een mer-plichtige installatie voor de verbranding van niet-gevaarlijke afvalstoffen. Het bedrijf heeft bij de aanvraag om een omgevingsvergunning voor de centrale geen milieueffectrapport overgelegd. Daarom moet de omgevingsvergunning worden vernietigd.
Uitdrukkelijk staat in de uitspraak: Dit oordeel over de houtresten en houtpellets ziet uitsluitend op dit concrete geval en in de context van de vraag of de beoogde biomassacentrale in Diemen moet worden aangemerkt als een mer-plichtige installatie. De Afdeling heeft hiermee dus niet geoordeeld dat houtresten of houtpellets in algemene zin afvalstoffen zijn.
ABRvS 16 augustus 2023, ECLI:NL:RVS:2023:3140 (Last onder dwangsom, 3 categorieën, concreet zicht op legalisatie, vertrouwensbeginsel, 5:31d Awb, 5:32b Awb)
De Afdeling stelt vast dat partijen het erover eens zijn dat met de aanwezigheid en het gebruik van de diverse bouwwerken op de percelen sprake is van overtredingen van de ter plaatse geldende beheersverordening. Ook is niet in geschil dat de bouwwerken zonder de daarvoor vereiste omgevingsvergunning zijn gebouwd. Dit betekent dat het college bevoegd is daartegen handhavend op te treden. In geschil is tussen partijen of het college vanwege bijzondere omstandigheden had moeten afzien van handhavend optreden. Daarbij stelt de Afdeling vast dat de rechtbank het besluit van 31 augustus 2020 heeft vernietigd voor zover daarbij in verband met overtredingen in categorie C een dwangsom van € 50.000,00 is ingevorderd. [appellant] heeft op de zitting desgevraagd verklaard dat het hoger beroep alleen ziet op het handhavend optreden tegen de overtredingen in de categorieën A en B.
[appellant] betoogt dat de rechtbank niet heeft onderkend dat het college ten onrechte per categorie van overtredingen een dwangsom heeft opgelegd. Het college had volgens [appellant] per bouwwerk een aparte dwangsom moeten verbinden aan de opgelegde lasten. Indien [appellant] alle in de categorieën A en B genoemde bouwwerken zou verwijderen, behalve een enkel bouwwerk, en dus vrijwel geheel aan de lasten zou hebben voldaan, dan zou [appellant] namelijk alsnog de gehele dwangsom verbeuren. De Afdeling verwijst naar art. 5:31d Awb en 5:32 b Awb.
Anders dan de rechtbank is de Afdeling van oordeel dat het college in de besluitvorming onvoldoende heeft onderbouwd hoe de clustering van overtredingen voor de in de categorieën A en B genoemde bouwwerken per categorie tot stand is gekomen. Daarbij betrekt de Afdeling dat het college de samenhang tussen de verschillende overtredingen die per categorie van bouwwerken zijn opgenomen en het voldoen aan de last onvoldoende concreet heeft onderbouwd. De enkele verwijzing van het college naar het al dan niet (onder voorwaarden) bestaan van de mogelijkheid om de geconstateerde overtredingen te legaliseren als reden om verschillende overtredingen in een categorie van bouwwerken onder te brengen is daarvoor onvoldoende. Niet is gebleken van een zodanige ruimtelijke of andere samenhang tussen de in de categorieën A en B genoemde bouwwerken, dat voor deze gezamenlijk een bedrag kan worden opgenomen tot betaling van een geldsom indien de last voor de desbetreffende categorie van bouwwerken niet of niet tijdig wordt uitgevoerd. Ook anderszins is de Afdeling niet gebleken van een voldoende onderbouwing van de clustering van overtredingen, waarvoor een dwangsom wordt opgelegd of een samenhang van de overtredingen per categorie van bouwwerken. Gedacht kan dan worden aan een relatie met de feiten waardoor de overtredingen volgens het college zijn ontstaan of de activiteiten die volgens het college nodig zijn om de geconstateerde overtredingen te beëindigen. Dit betekent dat het college in dit geval niet kon volstaan met het verbinden van een dwangsom aan een categorie van overtredingen. Het besluit van 14 januari 2020, waarbij het besluit van 3 juli 2019 is gehandhaafd, is alleen al daarom in strijd met artikel 3:2 van de Awb niet zorgvuldig voorbereid.Het betoog slaagt.
