Kanttekeningen bij wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting
Door : mr. drs. M.E. (Martijn) Stuiver - 25 april 2023
Op 16 februari jl. is het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting (hierna: het wetsvoorstel) ter consultatie gebracht.[1] Dit wetsvoorstel is ingegeven door het tekort aan woningen in Nederland en de (on)betaal- en bereikbaarheid van de reeds beschikbare woningen. Ook wordt het proces van de bouw van woningen – van initiatief tot realisatie – met gemiddeld tien jaar als te lang ervaren. Het wetsvoorstel voorziet in de wettelijke instrumenten om de regie op de volkshuisvesting te hernemen.[2] In deze redactionele bijdrage ga ik kort in op de één van die instrumenten, namelijk de beperking van de beroepsmogelijkheden tot beroep in één instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling), en enkele kritische kanttekeningen die daarbij zijn geplaatst door de rechtspraak en de praktijk.
Beroep in één instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Eén van de redenen dat woningbouwprocessen gemiddeld tien jaar duren betreft de lange doorlooptijd van bezwaar- en beroepsprocedures. Hierom heeft de regering onderzoek laten doen naar de mogelijkheden tot versnelling van de rechtsbeschermingsfase.3 Deze onderzoeken hebben er onder meer toe geleid dat het wetsvoorstel voorziet in het toevoegen van een nieuw artikel in de Omgevingswet (Ow) – art. 16.87a Ow – dat de mogelijkheid creëert om bij amvb tijdelijk besluiten voor categorieën van projecten aan te wijzen, waarvan de versnelde uitvoering gewenst is vanwege zwaarwegende maatschappelijke belangen. Op dergelijke besluiten zal een aantal procedurele versnellingen van toepassing worden, waaronder:
De vervanging van het huidige beroep in twee instanties – bij de rechtbank en vervolgens bij de Afdeling – door beroep in één instantie bij de Afdeling; en
Een uitspraak door de Afdeling op dat beroep binnen zes maanden.
In de Memorie van toelichting wordt daarbij aangegeven dat bij de aan te wijzen categorieën van projecten gedacht kan worden aan woningbouwprojecten van een bepaalde omvang – bijvoorbeeld de bouw van ten minste twaalf woningen in een aaneengesloten gebied – en dat de regering de versnelde uitvoering van woningbouwprojecten als een zwaarwegend maatschappelijk belang beschouwt.4
Kritische kanttekeningen bij het wetsvoorstel
Op het voornoemde voorstel om beroep in twee instanties te minimaliseren tot beroep in één instantie bij de Afdeling en de uitspraaktermijn te verkorten tot zes maanden zijn door de Raad van de Rechtspraak en de Afdeling enkele kritische kanttekeningen geplaatst. Deze worden hierna besproken.
Onlangs verscheen een kritisch advies van de Raad voor de Rechtspraak (hierna: de Raad) op het wetsvoorstel. Daarin onderkent zij weliswaar het belang van het op redelijke termijn realiseren van woningbouwprojecten met een zwaarwegend maatschappelijk belang, maar benadrukt zij tegelijkertijd dat ook in die gevallen een deugdelijke rechtsbescherming is geboden en vind zij het moeilijk uit te leggen waarom een burger voor minder zwaarwegende maatschappelijke belangen wel in twee instanties mag procederen. Ook mist de Raad de onderbouwing dat met deze wijziging daadwerkelijk sprake zal zijn van een wezenlijke versnelling. Verder merkt zij nog op dat met het voorbeeld van ‘de bouw van tenminste 12 woningen in een aaneengesloten gebied’ de lat voor de invulling van het begrip ‘zwaarwegend belang’ wel laag wordt gelegd. De Raad vraagt daarom aan de Minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening om het wetsvoorstel te verduidelijken, dan wel aan te passen.5
Ook de Afdeling reageerde kritisch op het wetsvoorstel.6 Zij mist in het wetsvoorstel een empirische onderbouwing voor de aanname dat een versnelling van woningbouwprocedures kan worden bereikt door één beroepsmogelijkheid weg te strepen. Voorts schetst zij dat de keuze voor beroep in twee instanties een weloverwogen keuze is geweest die is vastgelegd in de Awb en waaraan zal worden vastgehouden in de Omgevingswet. Om van dat uitgangspunt af te stappen is een sterke onderbouwing vereist. Daarmee impliceert zij dat een dergelijke onderbouwing in de toelichting op het wetsvoorstel nog ontbreekt. Verder vraagt de Afdeling zich af welke rechtvaardiging bestaat voor het anders inrichten van de beroepsprocedure bij bepaalde woningbouwbesluiten – waarom 12 of meer woningen wel, maar 10 bijvoorbeeld niet? – en stipt zij aan dat ook bij andere ruimtelijke besluiten dan voor woningbouw, bijvoorbeeld een vergunning voor de aanleg van een zonnepark of de uitbreiding van een bedrijf, grote maatschappelijke belangen betrokken kunnen zijn. Daarnaast stelt zij dat er nadrukkelijk aandacht moet zijn voor de kwaliteit van de rechtspraak. Beroep in twee instanties dient de kwaliteit, doordat het een mogelijkheid biedt om door de rechter of partijen gemaakte fouten te herstellen. Bovendien bevordert rechtspraak in twee feitelijke instanties de rechtsontwikkeling, omdat goed gemotiveerde uitspraken van verschillende rechtbanken over een bepaalde rechtsvraag de Afdeling de mogelijkheid tot verdieping bieden, hetgeen de kwaliteit van de rechtsvorming en de rechtseenheid ten goede komt.
Voorts laat de Afdeling zich waarschuwend uit over de beperking van de uitspraaktermijn tot zes maanden. Deze termijn gaat, mede gelet op de daarmee opgedane ervaringen onder de Crisis- en herstelwet, niet steeds gehaald worden. De redenen daarvoor zijn onder meer een tekort aan personeel, een verhoogde instroom en een toenemende complexiteit van de omgevingsrechtelijke zaken die aan de Afdeling worden voorgelegd. Bovendien moet in sommige gevallen een deskundige worden ingeschakeld, waardoor de termijn van zes maanden nog verder onder druk komt te staan. Samenvattend hecht de Afdeling eraan op te merken dat er een duidelijke spanning bestaat tussen het opleggen van een verplichting om binnen een termijn van zes maanden uitspraak te doen in zaken die in veel gevallen complex zijn en de opdracht voor de Afdeling om zorgvuldig, met oog voor alle belangen, uitspraak te doen.
Tot slot wijst de Afdeling nog op het belang van vertrouwen in de rechtsstaat en rechtspraak. Besluiten in het omgevingsrecht raken rechtstreeks aan de persoonlijke werk-, woon- en leefomgeving van burgers en bedrijven. Het is niet duidelijk hoe de wijzigingen die het wetsvoorstel met zich meebrengt passen bij de wens de positie van burgers in procedures tegen overheidsbesluiten te versterken. Daarbij moet ook bedacht worden dat doordat beroep in enige instantie bij de Afdeling bestuursrechtspraak in Den Haag open staat, in plaats van bij een meer lokale rechtbank, de rechtspraak letterlijk op grote afstand van de burger kan komen te staan. Voor de legitimiteit van rechtspraak is van belang dat in de eigen omgeving, op niet al te grote afstand, recht kan worden verkregen. Ook spreekt de Afdeling hier haar zorg uit dat het door de hoogste bestuursrechter meer dan incidenteel niet kunnen halen van een door de wetgever gestelde termijn van zes maanden niet bevorderlijk is voor het vertrouwen dat burgers mogen hebben in hun rechter. De wetgever zou geen termijn moeten willen stellen waarvan op voorhand duidelijk is dat die niet realistisch is.
Ook in de praktijk zijn enige kritische kanttekeningen geplaatst bij het wetsvoorstel. Uit interviews met een aantal in de praktijk werkzame juristen – gehouden door Boeve en de Jong in het kader van een recent TBR-artikel7 – blijkt dat er onder hen weliswaar weinig bezwaren zijn tegen beroep in één instantie, maar er wel grote twijfels bestaan over het afronden van beroepszaken binnen zes maanden, gelet op het feit dat de Afdeling reeds overbelast is. Ook wordt door hen opgemerkt dat beroep bij de rechtbank een belangrijke zeeffunctie kan hebben, doordat bepaalde partijen, zoals omwonenden, na een rechtbankuitspraak ervoor kiezen om niet verder te procederen. In dat opzicht zal het wetsvoorstel tot een verzwaring van de werklast voor de Afdeling leiden.8
Slot
In deze bijdrage zijn enkele kritische kanttekeningen van de Raad van de Rechtspraak en de Afdeling bestuursrechtspraak op het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting samengevat. Daaruit blijkt dat zij zowel het voorgestelde beroep in één instantie als de uitspraaktermijn van zes maanden niet zonder meer wenselijk en praktisch haalbaar achten. Dit beeld wordt deels onderschreven door juristen die in de praktijk werkzaam zijn. Uiteraard is er tijdens de consultatieronde ook positief gereageerd op de voorgestelde versnelling van de rechtsbeschermingsfase.9 Gelet op de door de Raad en de Afdeling geplaatste kritische noten is het echter de vraag of het wetsvoorstel in deze vorm werkbaar zal zijn en aan het gewenste resultaat – de versnelling van woningbouw – bij zal kunnen dragen.
Voetnoten
[1] Zie https://www.internetconsultatie.nl/regievolkshuisvesting/b1.
[2] MvT consultatieversie, p. 3-5.
[3] Zie o.m. H.D. Tolsma, M. Wever, A.T. Marseille & K.J. de Graaf, Versnelling van rechtsbescherming in het omgevingsrecht: de procedure in bezwaar, Groningen: RUG, 2022 en A.T. Marseille, H.D. Tolsma, K.J. de Graaf & M. Wever, Versnelling van rechtsbescherming in het omgevingsrecht: de procedure bij de bestuursrechter, Groningen: RUG, 2022. Zie over de versnelling van procedures voor woningbouw ook: A.G.A. Nijmeijer, ‘Versnelde woningbouw en de bestuursrechter’, in: A.G. Bregman & A.G.A. Nijmeijer, Het woningtekort voorbij, Den Haag: IBR, 2022, p. 143-152.
[4] MvT consultatieversie, p. 23-25.
[5] Zie de brief van de Raad voor de Rechtspraak van 5 april 2023 aan de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke ordening, te raadplegen via https://www.rechtspraak.nl/Organisatie-en-contact/Organisatie/Raad-voor-de-rechtspraak/Nieuws/Paginas/Raad-voor-de-rechtspraak-kritisch-over-wetsvoorstel-voor-meer-regie-op-volkshuisvesting.aspx.
[6] Zie de Brief van de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van 13 april 2023 aan de minister voor Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening, te raadplegen via https://www.raadvanstate.nl/publicaties/consultaties/wetsvoorstel-versterking-regie/.
[7] M.N. Boeve & K.A.W.M. de Jong, ‘Snel, sneller, toch niet zo snel? Versnelling van beroep in het wetsvoorstel Versterking regie volkshuisvesting’, TBR 2023/41, par. 3.4.
[8] Dit benadrukt de Afdeling bestuursrechtspraak ook in haar brief.
[9] Zie bijv. de reactie op de consultatieversie door de NEPROM.
