In deze aflevering van de IBR podcast behandelen Fleur Onrust (SIX advocaten) en Daan Korsse (SoppeGundelach advocaten) de meest opvallende actualiteiten en uitspraken op het gebied van stikstof, het natuurbeschermingsrecht, ruimtelijke ordening en handhaving.
Op zoek naar meer kennis over de Omgevingswet? Klik hier voor het actuele cursusaanbod over de Omgevingswet bij het Instituut voor Bouwrecht.
ABRvS 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:625 (Tussenuitspraak. N2000. Extern salderen. Additionaliteit)
Tweede tussenuitspraak over de inpassingsplannen ‘Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat West’ en ‘Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat Oost’ en uitvoeringsbesluiten die provinciale staten van Noord-Brabant hebben vastgesteld.
Voorwaarden extern salderen worden helder uiteengezet.
De Afdeling overweegt: Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen, kan externe saldering onder voorwaarden als mitigerende maatregel in een passende beoordeling worden betrokken. Die voorwaarden zijn onder meer dat er een directe samenhang moet bestaan tussen de voorgenomen activiteit en de salderingsmaatregel, in dit geval de intrekking van de vergunning met bijbehorende natuurtoestemming. Die directe samenhang kan tot uitdrukking komen in de intrekking van de vergunning waarmee wordt gesaldeerd of een overeenkomst tussen de saldogever en saldonemer over de overname van stikstofdepositie. Verder moet voldoende zijn gewaarborgd dat hervatting van de bedrijfsactiviteiten niet kan plaatsvinden op basis van diezelfde – overgedragen – depositiesaldi van de vroegere referentiesituatie (uitspraken van 13 november 2013, ECLI:NL:RVS:2013:1931, en 26 oktober 2022, ECLI:NL:RVS:2022:3074.
Bij externe saldering in de vorm van een al dan niet gedeeltelijke intrekking van een natuurtoestemming is verder van belang dat de stikstofdepositie aanwezig was of kon zijn tot het moment van intrekking van de natuurvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van de stikstofdepositie ten behoeve van het saldo-ontvangende bedrijf. Anders dan bij extern salderen met een milieutoestemming geldt niet de voorwaarde dat het bedrijf feitelijk aanwezig is op het moment van intrekken van de natuurvergunning of het sluiten van de overeenkomst over de overname van ammoniakemissie (uitspraken van 27 januari 2016, ECLI:NL:RVS:2016:166, en de ook door VGNB en anderen genoemde uitspraak van 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2318).
Anders dan VGNB en anderen betogen, is het, gelet op het hiervoor weergegeven toetsingskader, dus ook niet relevant of het bedrijf aan de [locatie 2] in de autonome situatie zou gaan stoppen of niet. Ook is niet van belang of de voorzieningen op het bedrijf nog volledig aanwezig zijn om (rendabel) te gebruiken voor de bedrijfsvoering waarvoor de ingetrokken natuurtoestemming gold. Daarnaast is het niet van belang of bij het opnieuw in gebruik nemen van het bedrijf al dan niet aan nieuwe eisen moet worden voldaan. Deze aspecten spelen geen rol bij de bovengenoemde voorwaarden. In de omstandigheden die VGNB en anderen noemen, is geen reden gelegen om dit toetsingskader in dit geval niet toe te passen.
Voor de Afdeling is onvoldoende duidelijk of aan alle voorwaarden van extern salderen is voldaan, in het bijzonder of de verminderde depositie niet al eerder is ingezet. De conclusie is daarom dat nog steeds niet de vereiste zekerheid bestaat dat de Gebiedsontwikkeling Oostelijke Langstraat de natuurlijke kenmerken van de nabijgelegen Natura 2000-gebieden niet zal aantasten, aldus de Afdeling.
De Afdeling stelt vast dat voor het project GOL een passende beoordeling is gemaakt die op alle aspecten van dat project betrekking heeft. Het project GOL is geen voortzetting van een eerder vergund project waarvoor eerder een beoordeling is gemaakt. Of van een eerdere passende beoordeling gebruik kan worden gemaakt, is daarom niet een vraag die in deze uitspraak moet worden beantwoord. Het arrest AquaPri is in zoverre niet van belang voor de vraag of de passende beoordeling die in deze zaak aan de orde is, in overeenstemming is met artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
ABRvS 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:831 en ECLI:NL:RVS:2024:834 (Stikstof, Wnb, N2000, additionaliteit, extern salderen bij/tussen particulieren, nieuwvestiging, verplaatsing)
De rechtbank heeft terecht overwogen dat de beëindiging van een agrarisch bedrijf door intrekking van een vergunning, zoals een milieutoestemming, een maatregel is die naar zijn aard ook geschikt is om ingezet te worden als instandhoudings- of passende maatregel. Uit overweging 13-13.8 van de uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019, ECLI:NL:RVS:2019:1603 (de PAS-uitspraak) volgt – kort gezegd – dat een maatregel die als instandhoudings- of passende maatregel kan worden ingezet alleen als mitigerende maatregel in een passende beoordeling kan worden betrokken als, gelet op de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstelling, het behoud van natuurwaarden is geborgd of in geval een verbeter- of hersteldoelstelling geldt, dat doel ook op andere wijze kan worden gerealiseerd. Bovendien dient de maatregel verbonden te zijn aan het plan of project. Zie ook de uitspraken van de Afdeling van 30 september 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2318, en 24 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2627.
De Afdeling ziet geen aanleiding voor het oordeel dat deze motiveringsplicht niet zou gelden voor projecten van particulieren, zoals het college en [appellante sub 2] betogen.
ABRvS 6 maart 2024, ECLI:NL:RVS:2024:951 (ViA15. Extern salderen. Additionaliteit. Tussenuitspraak 3. Wnb. N2000. stikstof)
Als mitigerende maatregel is uitgegaan van het zogenoemde extern salderen. Hiervoor is in de aanvullende passende beoordeling de toename aan stikstofdepositie die het project ViA15 heeft voor verschillende Natura 2000-gebieden weggestreept tegen de afname van stikstofdepositie door de (gedeeltelijke) beëindiging van verschillende agrarische bedrijven. In deze uitspraak oordeelt de Afdeling dat nog niet aan alle vereisten wordt voldaan om extern salderen in de aanvullende passende beoordeling als mitigerende maatregel te kunnen inzetten. Zo moet voor de Natura 2000-gebieden waarvoor externe saldering wordt ingezet, zijn onderzocht wat de staat van instandhouding en de instandhoudingsdoelstellingen zijn van die gebieden. Indien voor het halen van de instandhoudingsdoelstellingen een (blijvende) daling van de stikstofdepositie nodig is, zal aannemelijk moeten worden gemaakt dat de beëindiging van de agrarische bedrijven niet nodig is om die (blijvende) daling van stikstofdepositie op gebiedsniveau te realiseren. Indien de minister niet aannemelijk kan maken dat er andere maatregelen zijn om de vereiste daling van stikstofdepositie in het betrokken Natura 2000-gebied te realiseren, mag de beëindiging van de agrarische bedrijven niet worden gebruikt om het project ViA15 mogelijk te maken. Hiervoor heeft de minister naar het oordeel van de Afdeling op dit moment nog onvoldoende onderbouwing gegeven.
Het additionaliteitsvereiste geldt voor het betrekken van aangekocht saldo (extern salderen) in een passende beoordeling ten behoeve van vergunningverlening. Een vergunning is een toestemming om een project uit te voeren. In dit geval wordt de beëindiging van stikstofveroorzakende activiteiten echter niet ingezet om een toestemming te verlenen, maar als onderbouwing dat – ondanks dat sprake is van een overtreding – handhavend optreden in dit geval niet evenredig is. Er is dan ook, anders dan in het vergunningentraject, geen sprake van externe saldering. Daarom is niet vereist dat het college onderzoekt of de maatregel ook als passende- ofi nstandhoudings-maatregel kan worden ingezet. Gelet op het bovenstaande heeft het college onvoldoende gemotiveerd dat er een redelijk evenwicht is tussen de belangen van de PAS-melders en de belangen die worden gediend met handhavend optreden (het natuurbelang). Gelet hierop slaagt het betoog van MOB dat de gevolgen voor het natuurbelang onvoldoende zijn gemotiveerd in de afweging.
Daarnaast heeft de Afdeling over extern salderen geoordeeld dat in het TB2021 ten onrechte is bepaald dat pas op het moment van de openstelling van de wegaanpassingen moet zijn verzekerd dat het depositiesaldo van de zes agrarische bedrijven daadwerkelijk is ingetrokken voor het project ViA15 en dat (het deel van) de bedrijfsvoering van deze zes agrarische bedrijven dat voor externe saldering is ingezet daadwerkelijk is beëindigd en niet kan worden hervat. Naar het oordeel van de Afdeling moet dit zijn verzekerd op het moment dat wordt gestart met de realisatie van het project ViA15, dus bij de start van de met dit project onlosmakelijk verbonden bouw- en aanlegactiviteiten. Het artikel uit het TB2021 heeft de Afdeling op dit punt zelfvoorzienend aangepast.
ABRvS 28 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:852 (Verzoek om handhaving. PAS melder. Stikstof. Wnb. Natura 2000. Nadere stukken 10 dagen voor zitting)
Zonder natuurvergunning zijn de activiteiten van PAS-melders in strijd met de wet. Het is dan aan de overheid om daartegen op te treden. Alleen in geval van bijzondere omstandigheden hoeft de overheid niet te handhaven. De Afdeling geeft in deze uitspraken 5 redenen waarom sprake kan zijn van bijzondere omstandigheden. Die bijzondere omstandigheden zien onder meer op de rechtszekerheid die PAS-melders aan het PAS mochten ontlenen, de uitlatingen van de overheid na de stikstofuitspraak van mei 2019 dat PAS-melders zouden worden gelegaliseerd en het legalisatieprogramma dat ervan uitgaat dat medio 2025 alle PAS-melders een natuurvergunning kunnen aanvragen. Of provincies daadwerkelijk moet nog nader gemotiveerd worden. De colleges zullen daarvoor per geval moeten bekijken wat tot medio 2025 de gevolgen zijn voor de natuur als niet handhaven. Bij die belangenafweging kunnen provincies ook natuurmaatregelen treffen, zoals bijvoorbeeld het Overijsselse bemestingsverbod. Als zij daarvoor kiezen zullen die maatregelen ook moeten doorlopen tot medio 2025.
10 dagen termijn: Bij het indienen van nadere stukken is de termijn van artikel 8:58 van de Awb van tien dagen voor de zitting van belang, maar deze termijn niet bepalend voor de vraag of het overleggen van nadere stukken in strijd is met de goede procesorde. Voor het antwoord op die vraag is namelijk doorslaggevend of een zinvolle bespreking van de stukken op de zitting kan plaatsvinden.
Strijd met de goede procesorde doet zich voor als nadere argumenten, nadere gegevens of nadere stukken zo laat worden ingediend en/of zodanig complex of omvangrijk zijn, dat de andere partijen worden belemmerd om daarop adequaat te reageren, de Afdeling wordt belemmerd in haar voorbereiding van de zitting of de goede voortgang van de procedure daardoor op een andere wijze wordt belemmerd.
J.J. Karens, Verduurzamingsverplichtingen in het omgevingsplan, Bouwrecht Monografie nr. 44, Den Haag: IBR 2024
