Een voorkeursvolgorde voor zonne-energie: eerst verplicht het dak gebruiken?

Weilanden vol zonnepanelen, is dat wel zo wenselijk als er nog veel daken en restgronden vrij liggen voor toepassing van zon-PV? Recent heeft de Minister van EZK in een Kamerbrief aangegeven hoe het aandeel zonne-energie in de toekomst vergroot zal worden, en daarbij tevens een verstrekkende wijziging van het Besluit bouwwerken leefomgeving aangekondigd.

Zonneladder
Bij motie verzocht het Kamerlid Dik-Faber in 2018 (Kamerstukken II 2017/18, 32 813, nr. 204) de minister om het kabinet om in samenspraak met decentrale overheden een zonneladder op te stellen voor de inpassing van zonne-energie, die als nationaal afwegingskader kan worden benut bij het opstellen van regionale energiestrategieën (RES-’en), zodat primair onbenutte daken en terreinen worden benut en landbouw en natuur zo veel mogelijk worden ontzien. Met een tweede motie is verzocht om deze zonneladder ook toe te passen op bij nieuwe vergunningsaanvragen voor zonneparken op natuur- en landbouwgronden in aanloop naar de totstandkoming van de RES.
Het kabinet heeft Bureau Bosch & Van Rijn onderzoek laten doen naar de ruimtelijke inpassing van zon-PV, en hoe beleid doorwerkt in de praktijk. Bijna alle provincies hebben ruimtelijke beleid en uit dat beleid volgt dat er weinig ruimtelijke beperkingen worden opgeworpen voor zon-PV op daken en onbenutte terreinen. Voor het plaatsen van zon-PV op landbouwgronden blijken meer ruimtelijke beperkingen te gelden. Zo kent bijvoorbeeld de Provincie Overijssel een zonneladder in haar ruimtelijk beleid die landbouwgronden als laatst te kiezen locatie aanwijst. Het huidig beleid van provincies is dus in veel gevallen in lijn met de geest van de motie. In het onderzoek wordt de conclusie getrokken dat het vigerende provinciale beleid de landbouwgronden en natuurgebieden weliswaar goed beschermt, maar dat zonder aanvullend stimuleringsbeleid voor zon op dak gaat dit aandeel echter niet sneller zal groeien.

Voorkeursvolgorde in de RES
De komende tijd zijn provincies en gemeenten, samen met netbeheerders en maatschappelijke organisaties in zogenaamde energieregio’s bezig met het opstellen van een RES waarin de mogelijkheden voor duurzame energieopwekking geïnventariseerd wordt, gericht op het ruimtelijk inpassen van 35 TWh hernieuwbare energie op land in 2030. Om te voorkomen dat als gevolg daarvan teveel landbouw- en natuurgebieden opgeofferd worden is het Kabinet met het IPO, de VNG en genoemde maatschappelijke organisaties een voorkeursvolgorde overeengekomen, die ook in de Nationale Omgevingsvisie (NOVI) zal worden opgenomen. De ontwerp-NOVI ligt tot 30 september ter consultatie.
Een belangrijk leidend criterium is of toepassing van zon-PV invloed zal hebben op de kenmerken of identiteit van een gebied. Gelet daarop is de voorkeursvolgorde als volgt:

• Zonnepanelen op daken en gevels
• Zonnepanelen op onbenutte terreinen
• Zonnepanelen in landelijk gebied, bij voorkeur met slimme functiecombinaties en op gronden met een andere primaire bestemming, zoals waterzuiveringsinstallaties, binnenwateren, vuilnisbelten en bermen.

Monitoring van de toepassing van deze voorkeursvolgorde zal plaatsvinden binnen de energieregio door decentrale overheden zelf. Met deze voorkeursvolgorde wordt dus nadrukkelijk geen dwingend kader, bijvoorbeeld in de vorm van een instructieregel onder de Omgevingswet, voorzien, maar geeft richting voor beleid van provincies en gemeenten. Een juridificering van locatiekeuzes voor zonne-PV, equivalent aan de ladder voor duurzame verstedelijking, is volgens de minister niet wenselijk omdat dat niet bijdraagt aan een kwalitatief betere afweging.

Binnen het stelsel van de Omgevingswet heeft de energieregio geen wettelijke status en zal de borging van de voorkeursvolgorde daarom op het bordje van provincies en gemeenten komen. Om die reden dient de volgorde ook expliciet te worden opgenomen in provinciale omgevingsvisies en -verordeningen, tenminste voor zover deze niet reeds daarin voorzien.

De afdwingbaarheid van zonnepanelen op daken
De vervolgvraag is hoe stap 1 (daken en gevels) meer prioritair kan worden, nu echte wettelijke prikkels daarvoor, behoudens fiscale- en financiële regelingen zoals saldering, postcoderoos SDE++, EIA, ontbreken. Gelet op de omvang van de regionale opgave zal in de RES mogelijk voorzien worden in zeer grootschalige toepassing van zonne-PV op daken. De realisatie daarvan kan niet volledig afhankelijk worden gemaakt van vrijwillige initiatieven omdat dat ertoe zou kunnen bijdragen dat de regionale doelstelling waartoe provincies en gemeenten zich ruimtelijk verplichten niet gehaald zal worden.

De Minister van BZK is voornemens om het Besluit bouwwerken leefomgeving (onder de Omgevingswet de opvolger van het Bouwbesluit 2012) aan te passen om duurzaam gebruik van daken, na een zorgvuldige ruimtelijke afweging, richting burgers en bedrijven ook af te dwingen. Enerzijds gaat het om de mogelijkheid om maatwerkregels (gebiedsgerichte differentiatie) in het omgevingsplan op te nemen om zodoende daken van nieuw te bouwen bouwwerken die niet aan de BENG-eisen behoeven te voldoen af te dwingen als zonne-PV locatie. Anderzijds gaat het om de mogelijkheid maatwerkvoorschriften (individuele differentiatie) te stellen voor bestaande gebouwen om daken te gebruiken voor zonne-energie. Het merendeel van de nieuwe gebouwen zal moeten voldoen aan de BENG-eisen waarin reeds een minimum aandeel hernieuwbare energie is opgenomen. De BENG-eis laat evenwel ruimte voor de aanvrager van de omgevingsvergunning op welke manier die hernieuwbare energie gerealiseerd zal worden.

Waar dergelijke eisen onder het huidige systeem niet ruimtelijk relevant zouden worden geacht, en ook niet als positieve verplichting opgelegd zouden kunnen worden, sorteert de Minister met deze wijziging van de Omgevingswet alvast voor op de verbrede reikwijdte en de nieuwe mogelijkheden die deze wet biedt ten aanzien van decentraal maatwerk. Zowel een maatwerkregel in het omgevingsplan als een maatwerkvoorschrift kwalificeren mijns inziens in dit geval als een gebodsbepaling. De eigenaar van het bouwwerk wordt immers verplicht een bepaalde handeling te verrichten met het oog op de zorg voor de fysieke leefomgeving, namelijk om zonne-PV te realiseren op zijn dak. Dat betekent dat in het Bbl weliswaar de bevoegdheid gecreëerd kan worden voor gemeenten om dergelijke verplichtingen op te nemen in bijvoorbeeld het omgevingsplan, maar dat de bepaling wel getoetst zal moeten worden aan de eisen die aan dergelijke, tamelijk verstrekkende verplichtingen gesteld worden, zoals proportionaliteit en evenredigheid. Daarbij spelen allerlei overwegingen een rol, die door de Minister ten aanzien van bestaande bouwwerken in de brief ook worden genoemd, zoals financiële haalbaarheid en het aansluiten bij natuurlijke moment zoals ingrijpende renovatie zoals vervanging van daken. Ook privaatrechtelijk brengt een dergelijke verplichting nogal wat randvoorwaarden mee, zoals opstalrechten, afspraken over aansluiting op het net en de opbrengsten en het onderhoud. Hoewel een dergelijke verplichting gelet op de doelstellingen van het Klimaatakkoord (en in zekere mate ook de EU-Richtlijn hernieuwbare energie) en de hiervoor beschreven voorkeursvolgorde enigszins logisch en ook maatschappelijk acceptabel is (gelet op de alternatieven), dient de nadere uitwerking in het Bbl nog wel met de nodige waarborgen omkleed te worden.

Zie hier voor de brief van de Minister van EZK van 23 augustus 2019.

Dit artikel is eerder gepubliceerd in Actualiteiten Bouwrecht, het wekelijkse e-zine op het gebied van het privaat- en publiekrechtelijke bouwrecht. Voor meer informatie, klik hier.